二十屆四中全會定調(diào)“十五五”：城市更新成為高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手

10月20日至23日，黨的二十屆四中全會在北京召開。會議審議《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，“高質(zhì)量發(fā)展”成為貫穿全文的高頻詞，也明確為未來五年城市更新與城市發(fā)展的核心方向。

《建議》提出：堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。這標(biāo)志著“城市更新”正式成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手，未來將更加注重精細(xì)化發(fā)展，聚焦存量空間的品質(zhì)提升與功能優(yōu)化。

一、多省市“十五五”規(guī)劃共同聚焦城市更新

從已公布的各省份“十五五”規(guī)劃建議中，可以清晰看到城市更新的統(tǒng)一基調(diào)與地方特色：

• 北京市：推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實施城市更新，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市。

• 廣東省：推動城市高質(zhì)量發(fā)展，走好內(nèi)涵式發(fā)展之路，大力實施城市更新，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造。

• 四川省：高質(zhì)量推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，聚焦打造“公園城市、安逸家園”，推動城市內(nèi)涵式發(fā)展，高質(zhì)量開展城市更新。

• 山東省：推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，高質(zhì)量開展城市更新行動，穩(wěn)步推進(jìn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村改造。

• 江蘇省：加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，深入推動城市內(nèi)涵式發(fā)展，一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新。

• 浙江省：高水平建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，推動城市發(fā)展加快轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升、創(chuàng)新驅(qū)動等維度，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新。

核心定調(diào)可歸納為：

1. 大力推動高質(zhì)量發(fā)展、精細(xì)化發(fā)展的城市更新。

2. 轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展。

3. 部分省份進(jìn)一步細(xì)化重點：包括城中村、危舊房、老舊小區(qū)街區(qū)廠區(qū)改造，建設(shè)公園城市，完善“平急兩用”設(shè)施，保護(hù)歷史文化名城等。形式上強(qiáng)調(diào)做好城市體檢與高質(zhì)量運營。

本文將從何為城市更新、為何城市更新、如何城市更新三個維度展開探討。

二、何為城市更新？

城市更新并非新概念。自2019年國家關(guān)注城市更新行動，至2021年“十四五”規(guī)劃首次明確提出“實施城市更新行動”，其戰(zhàn)略地位不斷提升。2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》將其明確定位為“推動城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措”。

住建部將其解釋為：對城市中不適應(yīng)發(fā)展需求的物質(zhì)空間、社會形態(tài)和功能業(yè)態(tài)所進(jìn)行的可持續(xù)改善活動。通俗而言，即通過對現(xiàn)有城市建成區(qū)的維護(hù)、整建、拆除、提升公共資源等方式，進(jìn)行系統(tǒng)性改造，以提升環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（一）城市更新的主要任務(wù)
《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》明確了八大重點任務(wù)：

1. 加強(qiáng)既有建筑改造利用。

2. 推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造。

3. 開展完整社區(qū)建設(shè)。

4. 推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造。

5. 完善城市功能。

6. 加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造。

7. 修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。

8. 保護(hù)傳承城市歷史文化。

（二）城市更新的目標(biāo)：“六維”現(xiàn)代化人民城市
國家及各省規(guī)劃均指向建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市：

• 創(chuàng)新之城：通過存量空間活化（如深圳南山科技園更新），集聚創(chuàng)新要素，煥發(fā)產(chǎn)業(yè)新動能。

• 宜居之城：聚焦民生痛點，以“一小區(qū)一方案”（如鄭州老舊小區(qū)改造）等方式，讓生活場景更有溫度。

• 美麗之城：統(tǒng)籌生態(tài)治理與風(fēng)貌保護(hù)（如蘇州平江路歷史街區(qū)修繕），繪就生態(tài)與人文共生的圖景。

• 韌性之城：提升城市安全運行能力（如廈門推進(jìn)海綿城市建設(shè)），筑牢應(yīng)對風(fēng)險的防線。

• 文明之城：傳承歷史文脈（如北京胡同更新），構(gòu)建共建共享的社會氛圍。

• 智慧之城：以數(shù)字技術(shù)賦能治理（如廣州南沙智慧社區(qū)），推動城市治理精細(xì)化、智能化。

此外，住建部明確，城市發(fā)展模式正從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，從增量建設(shè)為主轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造。

三、為何要進(jìn)行城市更新？

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的內(nèi)在要求
2024年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)67%，即將進(jìn)入70%左右的平穩(wěn)成熟階段。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率超過60%后，城市發(fā)展重點將從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升。城市更新正是應(yīng)對這一階段轉(zhuǎn)型的核心舉措。

（二）破解“城市病”的迫切需求
大量城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與住宅進(jìn)入“中老年期”，問題凸顯：

• 老舊小區(qū)規(guī)模龐大：涉及約28萬個小區(qū)、1.2億居民，存在安全隱患與功能短板。

• 市政管網(wǎng)隱患集中：部分城市地下管線事故率較高，更新改造任務(wù)艱巨。

• 功能配套嚴(yán)重不足：老舊小區(qū)普遍存在停車位、充電樁、養(yǎng)老托育設(shè)施短缺。

• 低效資產(chǎn)浪費：大量老舊街區(qū)、廠房閑置，未能有效利用。

（三）民生改善與經(jīng)濟(jì)增長的雙重驅(qū)動

• 民生方面：改造后社區(qū)基層治理滿意度大幅提升，鄰里矛盾下降，居民參與度提高。

• 經(jīng)濟(jì)方面：2024年實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元，有效拉動內(nèi)需，帶動社會資本參與。

（四）國家政策持續(xù)加碼支持
從中央會議到多項政策文件，均明確支持城市更新，為其提供了堅實的制度保障。